人民代表大会制度主要包括哪些内容？为什么要把人民代表大会制度作为我国根本政治制度？人民代表大会制度在来凤发展情况如何？笔者在查阅大量文献的基础上，拟对上述问题作些初步的探讨，以就教于有关专家。
一、关于人民代表大会制度的内涵
《宪法》第一条规定：我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这种国家性质决定，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。为此，《宪法》第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力，总要有相应的途径和可以操作的形式。人民代表大会制度就是根据宪法规定的民主集中制原则，通过民主选举，产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，再以人民代表大会为基础，组成整个国家机构，实现人民当家作主、行使国家权力的政权组织形式。
按照我国宪法的规定，人民代表大会制度的内容主要有以下几个方面，或者说是几个层次：
(一) 各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。民主选举是民主集中制的基础。选举权和被选举权是人民行使国家权力的重要标志。选民(在直接选举中)或选举单位(在间接选举中)有权依照法定程序选举代表，并有权依照法定程序罢免自己选出的代表，这对于保证各级人大真正按照人民的意志、代表人民的利益行使国家权力，是非常重要的。这一层，说的是人民代表大会和人民的关系。
(二) 国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，向它报告工作，受它监督。人民代表大会统一行使国家权力，在这个前提下，明确划分国家的行政权、审判权、检察权。这样，既能使我们国家的行政、审判、检察机关不脱离人民代表大会或者违背人民代表大会的意志而进行活动，又能使各个国家机关在法律规定的各自职权范围内独立负责地进行工作，形成一个统一的整体。这一层，说的是人民代表大会和政府、法院、检察院的关系。
(三) 人大和它的常委会集体行使国家权力，集体决定问题，严格按照民主集中制的原则办事。宪法规定了人大及其常委会的职权。按照这一规定，全国性的重大问题经过全国人大及其常委会讨论和决定，地方性的重大问题经过地方人大及其常委会讨论和决定，而不是由一个人或少数几个人决定，这就能使国家的权力最终掌握在全体人民手中。这一层，说的是人民代表大会内部集体和个人的关系。
(四)中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。也就是说，在保证国家统一的前提下，实行中央与地方适当分权，发挥两个积极性。由于各种国家机构性质不同，处理相互关系的具体原则和方式也有差别。由于各级人大都对选举它的选民或者选举单位负责，所以全国人大与地方人大不是领导关系，而是法律监督关系和工作指导关系。国务院即中央人民政府，作为最高行政机关，对地方各级人民政府是领导关系。最高人民法院对地方各级人民法院是审判监督关系。最高人民检察院对地方各级人民检察院是领导关系。我国疆域辽阔，各地经济、文化、社会发展很不平衡，建国六十多年的经验证明，发挥中央和地方两个积极性，比只有一个积极性要好。这一层，讲的是中央和地方的关系。
(五)我国是56个民族共同组成中华民族大家庭。国家对聚居的少数民族，实行地方民族区域自治，全国共成立了5个自治区、30个自治州和110多个自治县，各自治地方都是中华人民共和国不可分割的组成部分。自治地方的自治机关(包括人大和政府)除享有宪法规定的一般地方国家机关的权力外，还享有自治权，包括根据当地民族特点，通过制定自治条例和单行条例，适当变通执行法律、行政法规的权力。这一层，讲的是国家同民族自治地方的关系。
以上五个方面、或五个层次，是紧密结合的整体，构成了我国人民代表大会制度的主要内容。由此可见，人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，是指我们国家整个政权组织形式，不仅包括人民代表大会自身的组织和职权，还包括权力机关与人民的关系，权力机关与行政机关、审判机关和检察机关的关系，以及中央和地方的关系。由于这种政权组织形式是以人民代表大会为中心的，这种制度便以人民代表大会制度命名。这种政权组织形式，是建立在“一切权力属于人民”的原则基础上的。
二、作为国家根本政治制度的理由
把人民代表大会制度作为我们国家的根本政治制度，主要基于两点理由：
第一，人民代表大会制度是我国人民当家作主、行使国家权力的根本途径和方式。我国人民当家作主的途径是多方面的，如实行基层群众自治，由群众直接行使民主权利；依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业等，这些都是实现人民某一方面的权利，也都是人民当家作主的体现。但对广大人民来说，最根本、最重要的还是掌握国家权力，这才是最大的民主。人民掌握了国家权力，其他权利才会得到保障。正是人民代表大会制度，体现着社会主义制度的本质，提供了一个人民掌握国家权力的途径和方式。
第二，人民代表大会制度决定国家的其他各种具体制度和社会生活的各个方面。国家的具体制度是多方面的，如立法制度、行政制度、司法制度、军事制度、外交制度等。这些制度都是受人民代表大会制度的决定和制约的，而不是人民代表大会制度依赖于这些制度。人民代表大会通过立法决定这些具体制度的内容和范围，并保证和控制这些制度的正常运作。
三、人民代表大会制度在来凤发展情况
1949年11月9日，来凤县解放，同时，来凤县临时人民政府成立；12月1日，正式成立来凤县人民政府。
人民代表大会制度在来凤县经历了探索、建立并曲折发展、遭受破坏、恢复发展和创新发展五个阶段。从时间上可划分为，探索阶段：1950年9月～1954年2月28日（召开了县一至四届各界人民代表会议）；建立并曲折发展阶段：1954年6月28日～1965年12月16日（召开了县一至六届县人民代表大会）；遭受破坏阶段：1966年5月～1976年10月（只召开了县七届县人民代表大会）；恢复发展阶段：1980年5月13日～2006年12月（召开了县八至十五届县人民代表大会）；创新发展阶段：2007年1月至今，《监督法》正式施行，标志人民代表大会制度进入新的历史发展时期。
（一）探索阶段：1950年9月～1954年2月28日
来凤县人民代表大会的前身是来凤县各界人民代表会议(即：建国初期普选的县人民代表大会召开前,由县政府召集县各界人民代表组成的会议。毛泽东指出，各界人民代表会议是人民代表大会的雏形和准备，是人民管理政权的初级形式，是团结各界人民的重要工具。根据《县各界人民代表会议组织通则》第六条和第七条规定，县各界人民代表会议的职权是：听取县人民政府的工作报告，并进行讨论，提出批评和建议。向县人民政府反映人民的意见和要求，讨论并建议有关县政兴革事宜。向人民传达并解释县各界人民代表会议决议案，并协助县人民政府动员人民推行之。经省人民政府批准，可代行县人民代表大会的如下的职权：听取与审查县人民政府的工作报告。审查与通过县人民政府的预决算。建议与决议有关县政的兴革事宜。向人民传达并解释县各界人民代表会议决议案，并协助县人民政府动员人民推行之。选举县人民政府县长、副县长、委员，组成县人民政府委员会)。
1950年9月，按照《中国人民政治协商会议共同纲领》和中央人民政府委员会颁布的《县各界人民代表会议组织通则》的规定，来凤县第一届各界人民代表会议在县城召开。会议着重解决巩固革命秩序，恢复和发展生产，贯彻国家财政经济政策，进行社会改革，保证完成公粮等问题，作出有关决定，并选举来凤县各界人民代表会议常委会委员。各界人民代表会议制度在来凤开始实行，作为政府传达政令、联系群众的协议机构，代行县人民代表大会职权。从1950年9月至 1954年2月28日，来凤县先后召开了四届各界人民代表会议，推动了解放初期开展的剿匪反霸、减租减息、民主建政、土地改革、抗美援朝、镇压反革命和发展生产等重要工作，对于巩固新生的人民政权，发挥了重要作用。但是,由于是初创时期，来凤县四届各界人民代表会议，每届都只举行了一次会议，没有达到每三个月召开一次会议的规定，另外，乡镇没有召开各界人民代表会议。尽管如此，各界人民代表会议是人民行使当家做主权力的一种初级形式，为以后实行人民代表大会制度奠定了基础，这是人民代表大会制度在来凤的探索阶段。
（二）建立并曲折发展阶段：1954年6月28日～1965年12月16日
1953年3月，中央人民政府委员会发布《中华人民共和国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，同年4月，中央选举委员会发出《关于基层选举工作的指示》，中共来凤县委依据上述文件规定，9月14日，来凤县人民政府成立选举委员会，并在城关区老寨坪乡进行选举试点；10月1日开始在老寨坪乡确定选民，选举代表；在代表会上，选出老寨坪乡人民政府委员会委员、乡长和副乡长，正式成立建国后来凤县第一个乡人民政府。至1954年4月，在全县各基层单位开展县人民代表大会代表普选工作，为召开来凤县第一届人民代表大会作准备。经过联合提名，充分酝酿，反复协商，慎重选举，选出出席县一届人民代表大会代表173名。1954年6月28日，来凤县第一届人民代表大会第一次会议隆重召开，会议听取和审议有关报告并通过相关决议，首次选举县人民政府委员会组成人员、正副县长和出席湖北省人民代表大会代表，标志人民代表大会制度在来凤正式建立，来凤民主政治制度从此翻开崭新的一页。
与此同时，据《来凤县志》记载，来凤县乡镇从1953年9月至1956年，分别召开了第一、第二届人民代表大会，选举乡镇长，组建乡镇人民政府，听取和审议有关报告，讨论、决定本区域重大事项等，多数乡镇人民代表大会制度此后受“左”的干扰而中断，个别乡镇（如城关镇至1965年12月12日召开第六届人民代表大会）延续到1965年底。
就全县情况来看，从1954年6月至1957年，来凤县人民代表大会依法履行职权，听取和审议政府工作报告，讨论、决定全县重大事项，对政府工作提出批评和意见，促进了全县经济和社会事业发展。人民代表大会制度在来凤的建立，以及各级人大代表认真行使民主权利，为促进来凤农业合作化发展、对手工业以及私营资本主义工商业的社会主义改造，稳定社会秩序，发展人民民主，加强社会主义法制，推动经济建设和社会各项事业发展发挥了重要作用。
人民真正当家作主的政治制度——人民代表大会制度在来凤的发展不是一帆风顺的。从1957年下半年起，由于“左”倾路线干扰，反右斗争严重扩大化，“大跃进”以及随之而来的3年困难时期，国民经济遭到严重破坏，国家政治生活也渐趋不正常，宪法赋予人民代表大会的职权未能完全履行，人民代表大会制度在社会政治生活中的地位和作用逐步下降，人民代表大会制度建设出现曲折，人民代表大会不能按期召开。来凤县第三届至第六届人民代表大会期间，每届只召开了一次会议，第六届人民代表大会与第二届贫下中农代表大会和第十二次劳动模范代表大会套开、合开，重大事项很少提交县人民代表大会审议，人大代表在大会上的发言也谨小慎微，基层民主政治生活被严重窒息。
（三）遭受破坏阶段：1966年5月～1976年10月
1966年至1976年“文化大革命”期间，人民代表大会制度遭到严重破坏。来凤县人民代表大会与全国各地一样，被迫停止活动，县人民委员会被撤销，公安局、检察院、法院等政法机关也被砸烂。“文化大革命”10年内乱，不仅把经济建设推向崩溃边缘，而且也把建国以来逐步建立起来的社会主义民主与法制破坏殆尽。1968年9月，来凤成立县革命委员会，取代了县人民代表大会和县人民委员会职权，人民代表大会制度因此中断。革命委员会成为集党、政、军、审判、检察大权于一身，包揽行政、司法、党务等各项工作的“权力机构”。
1976年10月，党中央粉碎了以江青为首的“四人帮”反革命集团后，拨乱反正，正本清源，国家和人民从“文化大革命”中解脱出来，国家的政治生活重新走上正常轨道。1978年12月，具有划时代意义的中国共产党十一届三中全会，总结了建国以来的历史经验，特别是“文化大革命”的沉痛教训，提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的根本任务，国家的民主法制建设逐步得到加强，为人民代表大会制度的恢复奠定了基础。
（四）恢复发展阶段：1980年5月13日～2006年12月
1979年6月，五届全国人大二次会议对人民代表大会制度进行重大改革。一是将人大代表直接选举的范围由乡级扩大到县级；二是在县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，作为人民代表大会闭会期间的常设机关。
1980年4月28日，全县采用无记名投票方式，实行差额选举，由选民直接选举产生来凤土家族自治县第一届人民代表大会代表（1979年12月19日，国务院批准撤销来凤县建制，设立来凤土家族自治县，县人民代表大会届次，便改为来凤土家族自治县第一届人民代表大会。1983年8月19日，国务院批准撤销恩施地区行政公署，成立鄂西土家族苗族自治州，来凤土家族自治县建制随之撤销，这届人民代表大会，经请示上级批准便作为来凤县第八届人民代表大会）。
1980年5月13～16日，自治县一届人大一次会议召开，中断12年之久的人民代表大会制度在来凤得以恢复。根据1979年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）的规定，设立了县人民代表大会常务委员会（以下简称县人大常委会），撤销县革命委员会，恢复县人民政府，会议选举产生县人大常委会，作为县人民代表大会闭会期间的常设机关,有力地加强了地方国家权力机关对地方国家行政机关、审判机关和检察机关的监督，是人民代表大会制度的一次重大发展。
1984年6月,根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定，来凤县撤销自1958年开始实行的农村人民公社政社合一的体制，设区建乡，全县建立8个区公所2个县辖镇人民政府、47个乡、5个区辖镇人民政府。1988年初，县十届人大常委会根据有关法律规定，确定在全县各乡镇人民代表大会设立主席团，设立常设的人大主席团和主席团主席、副主席，乡（镇）人大建设进一步加强，人民代表大会制度得到丰富和完善。1997年1月，撤区建乡，全县建立6个乡人民政府3个县辖镇人民政府（2001年3月，全县设5乡3镇；2011年11月，全县设4乡4镇），各乡镇每年都分别召开人民代表大会，听取和审议有关工作报告，选举乡镇人民代表大会主席、副主席，乡镇人民政府乡镇长和副乡镇长，乡镇人大工作步入经常化、规范化、法制化轨道。
从1980年5月至2006年12月，来凤县经历第八届至第十五届人民代表大会。历届人民代表大会认真履行宪法和法律赋予的职权，听取和审议县人民政府工作报告、县人大常委会工作报告、县人民法院工作报告、县人民检察院工作报告，听取和审查县国民经济与社会发展计划草案的报告、财政预算执行情况和财政预算草案的报告，审查批准县国民经济与社会发展第7至第12个五年计划，对上述内容均作出相应决议；依法选举县人大常委会主任、副主任和组成人员，县人民政府县长、副县长，县人民法院院长，县人民检察院检察长和来凤县出席上级人民代表大会代表。有效地行使了地方国家权力机关管理国家和社会事务的权力，保证了人民当家做主和依法实行民主选举、民主决策、民主管理及民主监督的权利，有力地推动和保障了来凤改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，充分显示了人民代表大会的重要地位和独特作用。这一时期，来凤县人民代表大会制度得以恢复发展，是不断健全、完善和健康发展的阶段。
来凤县人民代表大会制度的恢复和人大常委会的建立，大大加快了来凤民主法制建设的进程，在中共来凤县委领导下，历届县人大及其常委会不负人民重托，代表人民意志，认真履行宪法和法律赋予的职责，自觉坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事的有机统一，努力贯彻执行党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策，在推进全县经济社会发展和民主法制建设，积极争创武陵山区经济强县、推动来凤科学发展和跨越发展等方面，开展了大量卓有成效的工作，充分发挥了地方国家权力机关的作用。
（五）创新发展阶段：2007年1月至今
2007年1月1日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》正式施行，来凤县人大常委会以此为契机，围绕全县中心工作和人民群众关注的热点重点问题，积极创新监督形式，努力突出监督实效，在监督中支持，寓监督于支持之中，正确处理监督与被监督的关系，取得良好监督效果，人大监督等工作走在全州前列，人民代表大会制度和来凤人大工作进入新的发展历史时期。
2011年，我国在立法方面最突出的特点是中国特色社会主义法律体系的如期形成，标志着中国的政治生活、经济生活、社会生活的各个方面，总体上实现了有法可依，这样，对人大及其常委会依法履职既提供了法律保障、也提出了新的更高的要求。同时，随着来凤县经济建设和改革开放的深入发展，特别是面临加快湖北武陵山区少数民族经济社会发展试验区和龙凤示范区建设的新形势，县人大及其常委会顺应历史潮流，开拓创新，奋发有为，依法履职，讨论决定重大事项有新的进展，监督工作取得明显成效，代表工作迈出新的步伐，人事任免工作日益规范，各种制度建设不断健全，常委会及其机关自身建设得到加强，各项工作规范化建设顺利推进，为促进全县经济社会科学发展、跨越发展，发挥了地方国家权力机关独特的不可替代的重要作用。
总之，人民代表大会制度在来凤县的发展历程证明，是否坚持和完善人民代表大会制度，直接关系到政治生活能否正常，经济建设能否健康发展，社会能否长治久安，人民能否真正当家作主。坚持和完善人民代表大会制度，是历史的必然选择，是时代的必然选择，更是人民的必然选择。
参考文献：
1、《关于坚持和完善人民代表大会制度的几个问题》（作者张春生）
2、《县各界人民代表会议组织通则》（中央人民政府委员会）
3、《中华人民共和国宪法》（1954年）
4、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979年）
5、《中华人民共和国宪法》（1984年）
6、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（2007年）
7、《人民代表大会辞典》（法律出版社）
8、《来凤县人民代表大会志（初稿）》
9、《中国人大网》
10、《来凤县志》（1990年10月版）
11、《中国共产党湖北省来凤县组织史资料》
(来凤县人大民族法制工委 李 明)
